■韩昱
国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这是城市更新领域的首部国家级专项规划，将带动十万亿元级投资，极具分量和含金量。那么，城市更新的“钱”将从何处来？
整体来看，财政引导、金融赋能以及社会资本参与的多元投融资体系将为城市更新提供资金支撑。
财政支持城市更新的体系已较为完备，将起到引领作用。例如，在中央财政方面，自2024年以来中央财政已连续三年对部分城市实施城市更新行动给予补助，早期更侧重于基础设施建设，比如地下综合管廊等，近两年覆盖面逐步扩大，机制建设也在不断完善。今年，中央财政继续支持部分城市实施城市更新行动，并于5月22日公示了拟支持的15个城市，包括晋城、宁波、深圳等。中央财政按区域对实施城市更新行动的城市给予定额补助，并支持入围城市的重点样板片区建设和机制建设两个方向。
同时，超长期特别国债、地方政府专项债券等工具也对城市更新起到支持作用，不少地区已有实践案例。例如，老旧小区电梯更新是城市更新的重要一环，根据公开数据，温州市今年已获得两批次超长期特别国债资金3.36亿元，专项用于支持15年以上住宅电梯更新，惠及2222台住宅电梯。
5月21日，江苏省政府召开《关于进一步支持城市更新行动的若干政策举措》新闻发布会。发布会上提到，2024年以来，国家安排超长期特别国债重点支持城市更新中的城市地下管网改造和老旧住宅电梯加装更新，江苏省一大批项目获得国债资金支持。同时，江苏省是首批专项债券项目“自审自发”试点省份，专项债券可以投向城市更新领域中有收益的项目，还可以用作项目资本金。2025年、2026年江苏省共安排用于城市更新领域项目建设的专项债券超过200亿元。
除上述支持外，通过中央预算内投资等对符合条件的项目给予支持、落实城市更新相关税费减免政策等，也将为城市更新工作提供支撑。
金融赋能方面，一直以来，银行等金融机构都在积极参与城市更新工作，包括加大信贷投放力度，支持城中村改造；发挥经营性物业贷款作用，支持低效楼宇、既有商业设施、老旧商业街区等物业项目的更新改造等。当前，对于风险可控、商业可持续、符合条件的项目，市场化融资模式变得更清晰，例如通过银团贷款等给予支持。
5月份，中原电气谷智能电力装备产业城市更新项目35亿元银团贷款成功签约并完成首笔投放。据了解，该项目是河南省第一批四个重点城市更新项目之一，聚焦智能电力装备产业提质升级与城市功能优化双重目标。该笔银团贷款由国家开发银行牵头组建，中国银行、建设银行、农业银行、中原银行共同参与，各参团行严格按照银团约定比例，同步完成首笔贷款资金投放，这也是政策性金融与商业性金融协同发力的生动实践。
社会资本也是城市更新资金来源的重要部分。在政策支持下，REITs等产品在吸引社会资本方面发挥了重要作用。
2025年，国家发展改革委办公厅对外发布《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》，新增加了商业办公设施、城市更新设施。其中，城市更新设施包括老旧街区、老旧厂区更新改造项目，以及涵盖上述多种资产类型的城市更新综合设施项目。
各地也在积极部署相关工作，例如，天津在其“十五五”规划纲要中对城市更新作出工作安排，提出加强土地、资金等要素保障，探索完善市场化投融资模式，用好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等，吸引社会资本参与城市更新，建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。
除了REITs这种标准化产品外，一些更加灵活、流程较为简单的资产证券化产品也可为城市更新提供支持，总体看，社会资本的参与力度会持续加大。
笔者认为，财政、金融、社会资本的互补联动、协同发力，将为十万亿元级城市更新筑牢资金根基，保障规划落地见效。
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